Mit dem Ziel, Impulse für eine qualitätsorientierte Vergabe bei öffentlichen Ausschreibungen zu setzen, hat der Bundesinnungsverband (BIV) eine Kongressreihe gestartet. Der Auftakt dazu fand Ende Februar in Stuttgart statt.
150 Teilnehmende sowohl aus den Reihen der Gebäudedienstleister als auch von ausschreibenden Stellen waren der Einladung des BIV in die Schwabenmetropole zum ersten von insgesamt fünf geplanten Vergabekongressen gefolgt. Thomas Conrady, im Bundesvorstand zuständig für den Ausschuss Technik und Betriebswirtschaft, begrüßte die Anwesenden im Haus der Wirtschaft mit den Worten: "Ihre Teilnahme zeigt: Dieses Thema ist relevant, und es bewegt."
Moderiert von Cornelia Höltgemeyer, Geschäftsführerin der Landesvereinigung Bauwirtschaft Niedersachsen, standen eine Reihe von Vorträgen sowohl zu fachlichen als auch juristischen Fragestellungen rund um die qualitätsorientierte Reinigung und rechtssichere Vergabe auf dem Programm.
Mit einem Blick zurück in die Zeiten von Corona merkte Thomas Conrady einleitend an: "Die Pandemie hat uns allen noch einmal vor Augen geführt, wie systemrelevant professionelle Gebäudereinigung ist. Sie hat aber auch gezeigt: Applaus und Aufmerksamkeit alleine reichen nicht. Entscheidend ist, wie wir dauerhaft mit diesem Thema umgehen. Und genau hier setzt unser Kongress an."
Gebäudereinigung sei eben kein Nebenschauplatz und kein reines Kostenthema. Sie schaffe die Grundlage dafür, dass Verwaltungen arbeitsfähig bleiben und Schulen, Kitas, Krankenhäuser und andere öffentliche Einrichtungen täglich nutzbar, sauber und hygienisch sind. Kurzum: Sauberkeit und Hygiene seien Voraussetzungen für Funktionsfähigkeit, für Werterhalt und für das Vertrauen der Menschen in öffentliche Räume.
Anspruch des Bundesinnungsverbandes mit dem Vergabekongress ist es, diesen Zusammenhang sichtbar zu machen und vor allem den Mehrwert von Qualität der Reinigung deutlich herauszustellen. "Wir setzen uns daher für Vergabekriterien ein, die nicht allein auf den billigsten Bieter setzen“, betonte Conrady und fügte im Wissen um die vielen klammen Kassen in den Städten und Kommunen hinzu: "Qualitätsorientierte Vergabe bedeutet nicht automatisch, dass es teuer wird."
Worin zeigt sich Qualität?
Doch wie lässt sich Reinigungsqualität objektiv definieren? Und warum scheitern Auftraggeber regelmäßig daran, sie einzufordern? Antworten auf diese Fragen versuchte Martin Lutz, Geschäftsführer des FIGR, zu geben. Gleich zu Beginn seiner Ausführungen räumte er mit einem verbreiteten Irrtum auf: "Die Reinigungshäufigkeit sagt nichts über die Qualität aus." Wer fünfmal pro Woche schlecht reinige, erziele kein besseres Ergebnis als ein Dienstleister, der einmal wöchentlich hervorragende Arbeit leiste. Dennoch werde in der Praxis höhere Frequenz reflexhaft mit höherer Qualität gleichgesetzt.
Ein Kernproblem sieht Lutz darin, dass Leistungsverzeichnisse Tätigkeiten und Verfahren vorschreiben, statt ein Ergebnis zu definieren. Dabei schulde ein Dienstleister im Sinne des Werkvertrags einen Erfolg, nämlich Sauberkeit. Allerdings gebe es keine hundertprozentige Sauberkeit, nicht einmal in Reinräumen. Was aber möglich sei, ist, abgestufte Qualitätslevel – zum Beispiel Standard, Komfort und Premium – zu definieren und diese innerhalb eines Gebäudes differenziert zu vergeben: etwa Premium für Vorstandsbüros oder Sanitärbereiche und Standard für weniger repräsentative Flächen.
Entscheidend sei, dass der Auftraggeber das gewünschte Level bereits in der Ausschreibung festlegt. Lutz machte jedenfalls unmissverständlich klar: "Wer Qualität nicht definiert, kann sie weder prüfen noch einfordern." Ohne festgelegte Qualitätslevel seien Angebote verschiedener Dienstleister schlicht nicht vergleichbar. Der eine kalkuliere mit Standard, der andere mit Premium, und am Ende wähle der Auftraggeber den günstigsten – ohne zu wissen, dass er damit die niedrigste Qualitätsstufe einkauft.
Aktuelle Rechtsprechung und typische Fehler
Rechtsanwalt Johannes Baumann von der Kanzlei Heuking gab den Kongressteilnehmern einen kompakten Überblick über aktuelle vergaberechtliche Entscheidungen. Er begleitet europaweite und nationale Ausschreibungen von der Vorbereitung bis zum Zuschlag. Sein Fazit vorweg: "Es sind immer wieder dieselben Fehler, die Auftraggeber vor die Nachprüfungsinstanzen bringen." Gleichzeitig sei die Angebotsqualität oft ernüchternd: Bei einer von ihm begleiteten Ausschreibung mit über 25 Angeboten habe nur ein Viertel die formale Zulässigkeit geschafft. Seine Empfehlung: Checklisten einbauen, um es Bietern so einfach wie möglich zu machen.
Bei den von Baumann ausführlich geschilderten Fällen kam mehrfach die zentrale Bedeutung der Vergabeakte zur Sprache. Sie sei das stärkste Überzeugungsargument eines Auftraggebers im Nachprüfungsverfahren und demzufolge sorgfältig zu führen. Zum Ende seines Vortrages ging der Jurist noch auf das kommende Gesetz zur Beschleunigung der Vergabe öffentlicher Aufträge – kurz: Vergabebeschleunigungsgesetz – ein. Dieses befinde sich zwar nach wie vor im Gesetzgebungsprozess, soll aber nach Inkrafttreten dazu beitragen, öffentliche Aufträge einfacher, schneller und digitaler zu machen – unter anderem durch den Abbau von Bürokratie, höhere Direktauftragsgrenzen und effizientere Nachprüfungsverfahren.
Eignungs- und Zuschlagskriterien richtig anwenden
Ein weiterer Redner aus dem Kreis der Juristen war Dr. Daniel Soudry, Fachanwalt für Vergaberecht und Partner der Sozietät Soudry & Soudry Rechtsanwälte in Berlin. Er berät Unternehmen und öffentliche Auftraggeber bei Ausschreibungen und in vergaberechtlichen Nachprüfungsverfahren. Soudry sprach unter anderem über das Thema Eignungs- und Zuschlagskriterien und betonte dabei den fundamentalen Unterschied: Eignungskriterien beziehen sich rein auf den Bieter (Referenzen, Umsätze, Leistungsfähigkeit), Zuschlagskriterien hingegen bewerten das Angebot selbst. Diese Trennung sei essenziell, werde in der Praxis aber immer wieder verletzt. "Wer dieselben Kriterien auf beiden Ebenen ansetzt, verstößt gegen das Doppelverwertungsverbot."
Im Zusammenhang mit den Eignungskriterien warnte der Rechtsanwalt zudem vor überzogenen Anforderungen. Jedes Kriterium wirke als Filter und verenge den Bieterkreis. Beispielhaft verwies er auf eine Entscheidung des OLG Düsseldorf, das die Forderung des Auftraggebers nach einem Meisterbrief als unverhältnismäßig einstufte, zumal die ausgeschriebene Leistung grundsätzlich auch ohne Qualifikation ausführbar war.
Auch Dr. Daniel Soudry kommt zum Schluss: "Ein sauberes Vergabeverfahren rechtssicher durchzuführen, ist gar nicht so einfach. Qualitätskonzepte sind aber nichts, was man zusammen nicht hinbekommen kann. Ich kann die Auftraggeber daher nur dazu auffordern, die Bieter abzuholen und einzubinden." Denn am Ende gehe es schließlich auch darum, ein gutes Verhältnis mit den Auftragsnehmern zu haben.
Ein letzter Tipp des Fachanwalts an die ausschreibenden Stellen: "Die Anbieter können Ihnen viel versprechen – letztendlich müssen Sie aber auch kontrollieren, ob die Konzepte eingehalten werden." Es sei jedenfalls stets bitter, wenn Bieter mit Kampfpreisen den Zuschlag erhielten und anschließend niemand kontrolliere, ob die versprochene Qualität tatsächlich geliefert werde.
Positivbeispiel Hamburg
Dass eine qualitätsorientierte Ausschreibung trotz aller damit verbundenen Herausforderungen möglich ist, zeigt das Beispiel Hamburg. Einblicke in die dortige Vergabepraxis gewährten Kai Rieckmann von der zentralen Vergabestelle der Hansestadt und Matthias Brembach von der Leitstelle Gebäudereinigung.
Als neutrale Instanz kümmert sich die Leitstelle Gebäudereinigung in Hamburg um fachliche Fragen rund um die Gebäudereinigung. Deren Mitarbeitende bringen fundierte Fachexpertise mit – sei es als gelernte Gebäudereiniger, ehemalige Prüfer oder über den Erwerb des Fachwirts – und legen einheitliche Reinigungsstandards für öffentliche Gebäude fest. Darüber hinaus fungiert sie unter anderem auch als Schlichtungsstelle bei Konflikten zwischen Auftraggeber und Dienstleister. In enger Zusammenarbeit mit der zentralen Vergabestelle, bei der die vergaberechtlichen Fach- und Entscheidungskompetenzen liegen, werden sämtliche öffentlichen Ausschreibungen in der Hansestadt abgewickelt – und zwar stringent nach den Kriterien: 50 Prozent Preis, 50 Prozent Qualität. Insgesamt geht es in Hamburg um rund 1.700 Objekte, darunter etwa 440 Schulen, und ein jährliches Auftragsvolumen in Höhe von 75 Millionen Euro allein für die Unterhaltsreinigung.
Die Qualitätssicherung übernimmt die städtische Gebäudereinigungsgesellschaft (SGG) als 100-Prozent-Tochter der Stadt. Deren Prüfer – in der Regel ebenfalls ausgebildete Fachkräfte aus dem Reinigungsgewerbe – kontrollieren in jedem Quartal 25 Prozent der Fläche eines jeden Objektes, sodass am Jahresende jeder Raum mindestens einmal begutachtet wurde. Die Kosten für die Prüfung belaufen sich auf zwei Prozent der jährlichen Netto-Reinigungskosten und werden vom Bedarfsträger getragen. Gebäude mit konstant guter Qualität können in ein Bonussystem wechseln: Statt vier nur noch zwei Prüfungen pro Jahr, die Kosten sinken dementsprechend von zwei auf ein Prozent der Netto-Reinigungskosten.
Ergänzend sorgt eine von der Landesinnung des Gebäudereiniger-Handwerks ins Leben gerufene Prüf- und Beratungsstelle für die Einhaltung der Sozialstandards und berät die ausführenden Betriebe unter anderem zu tarifvertraglichen Themen. Die Teilnahme an dem Programm ist freiwillig und wird von den Dienstleistern selbst finanziert – und stellt damit quasi eine Selbstkontrolle der Branche dar.
Fazit: Das Hamburger Modell zeigt, wie öffentliche Vergabe funktionieren kann, wenn Fachkompetenz, Unabhängigkeit und konsequente Qualitätskontrolle zusammenwirken.
Vergabeunterlagen des BIV
Nicht zuletzt gaben Andrea-Simone Johannes, Syndikatsrechtsanwältin des Bundesinnungsverbandes, und Dr. Dietmar Buchholz von Weiland Rechtsanwälte in Hamburg im Rahmen des Kongresses ihre Empfehlungen für eine qualitätsorientierte und rechtssichere Ausgestaltung der Vergabepraxis ab. Zudem stellten sie im Detail die von Experten aus den beiden BIV-Ausschüssen "Technik und Betriebswirtschaft" sowie "Rechts- und Wettbewerbsfragen" erarbeitete und unlängst veröffentlichte Vergabebroschüre samt praxisorientierter Musterformulare sowie weitere Informationsunterlagen vor.
Der nächste Vergabekongress des BIV findet am 10. Juni in Köln statt. Weitere Stationen sind Hannover (November 2026), Berlin (Februar 2027) und Frankfurt (Juni 2027). /GH